内容提要：清代塔尔巴哈台地区设立厅级行政区划的时间至少应追溯到光绪八年，而非目前所认为的光绪十四年。该地乾隆三十一年所设的“管粮理事抚民同知”已经具有了建置厅的实质，但因其以佐贰的身份和“借调”的形式任职而未被清廷认可。之后改设的“粮饷理事通判”经过光绪初年的几次演进，到光绪八年已经完全具备了建置厅的外延与内涵，应视为建置厅。
目前学术界普遍将清代新疆塔尔巴哈台设立厅级行政区划的时间定为建省以后的光绪十四年（1888）一月，但该地早在乾隆三十一年（1766）就设有“管粮理事抚民同知”一职（后改为“粮饷理事通判”）。清代同知、通判的管辖区域通常都称为“厅”，该地建省前所设的同知和通判是不是厅级政区建置？厘清这一问题不仅对清代新疆的政区沿革研究具有重要意义，而且可以为清代厅级行政区划的演进提供一个生动而典型的案例。
一
清代的“厅”承袭自明代，原是指知府的佐贰——同知、通判（清代常合称为“同通”）的办公场所。明嘉靖以前的同通一般与知府同城驻劄，被委以全府或府属几个州县的某项事务，无常职、无定员，虽遇有事务可以经知府委派前去处理，但事毕即撤回府城，没有专管地方且事权单一，因此尚不具备形成行政区划的条件。嘉靖以后，开始出现长期驻劄一地的同通，到崇祯年间个别地方的同通已经拥有了专管地方和治下的人口，并取得了与州县一样隶属于府的行政层级，说明“厅”作为一级行政区划在明末已初见雏形。清康熙六年（1667），清廷裁撤府属推官一职，之后常有同通被派遣到府属辖区内分防，职权逐渐扩大，到雍正末年形成了一级新的行政区划——厅。需要说明的是，尽管清代有些厅已经演变成为独立的行政区划，但作为府派出机构的厅仍然存在。
从行政区划的角度来看，清代的“厅”有两种，一是作为政区建置（行政区划）的厅，笔者称之为“建置厅”，包括隶属于府的散厅和隶属于将军、布政使及其派出机构——道的直隶厅；二是作为府派出机构的厅，笔者称之为“派出厅”。虽然两者的长官都是同通，且品级相当，但权力有很大的不同：建置厅的同通在辖域内具有处理“刑名钱粮”等核心事务的权力，是正印官，清代新疆设置的镇西直隶厅、吐鲁番直隶厅、库尔喀喇乌苏直隶厅等，以及莎车府属的蒲犁分防厅（散厅，属莎车府）等皆属于建置厅；派出厅的同通职责较为偏狭，一般没有或只被授予小部分钱粮刑名权，仍然是知府的佐贰，如伊犁府的霍尔果斯分防厅（通判），只管理旗务、中俄交涉以及督捕弹压等事务，而没有钱粮刑名权，所以被认为是“不理民事、不领辖地”，而不视为行政区划。
清代的厅制十分复杂，表现在三方面，一是同通常带有“理事”“抚民”“理事抚民”“抚彝”“水利”“抚边”“抚番”“抚瑶”“抚黎”等名目繁多的职衔；二是“厅”多设于边疆多民族杂居地区，与之并立的通常还有一些少数民族行政机构和军事管理机构；三是厅的置废比较频繁。因此，哪些厅是建置厅、哪些厅是派出厅需要有一个明确的区分标准。按照傅林祥的观点，作为建置厅的同通既要有一片专管地方、一定数量的治下人口和一个行政机构等必要条件，又要具备“抚民”的名称、钱粮刑名的职权以及直隶厅或散厅的层级、厅的等第等充分条件，这些充分条件有时可能或缺。
《新疆识略》、《总统伊犁事宜》和《嘉庆重修一统志》等史料都记载塔尔巴哈台设有“管粮理事抚民同知一员”（《塔尔巴哈台事宜》载为“管理粮务抚民厅一员”，设于乾隆三十一年）。按照上述建置厅与派出厅的区分标准，这个“管粮理事抚民同知”应该属于建置厅。
乾隆三十年（1765），塔尔巴哈台参赞大臣安泰因治下人口和事务增多，原有之县丞品级太低，不足以弹压，而移咨陕甘总督，请派同知或通判一员前来经理：
本年正月自乌鲁木齐移驻雅尔之时，带来县丞一员管理粮务。今查得明岁自伊犁派来马兵一千五百名，今行到雅后总计各营官兵、跟役人等数千员名。又察哈尔、额鲁特三百余户、男妇大小共一千余口。该粮员每年支放官兵俸饷、盐菜银数万余两，经收绿营屯田粮石，支放官兵口粮数百万斤，兼管贸易绸缎布疋等物，均关帑项，责任綦重。且本年自入秋以来商民往来日渐繁多，所有稽查奸匪以及窃盗案件，俱系文员经管，皆属繁要。现今县丞一员管理，不足以资弹压。查口外各处管粮文员或系同知、或系通判，今本处应照例改设，或同知、或通判一员，经管粮饷贸易、地方事务，于新辟地方大有裨益等因。
此为该地设立同通之缘由。从以后的设置来看，陕甘派来的是同知，而非通判。安泰在奏折中详细陈明设置同通的重要性，实际上已经隐含了此后所设同知的责任和职权：经收屯粮，支放粮饷，管理贸易，查办案件等。
《塔尔巴哈台事宜》（以下简称《事宜》）记载：该处同知任期三年，年满仍由陕甘派员更换，部颁铜关防一颗。履任时随带书办二名、斗级一名，勘察命案的仵作从甘肃宁夏府属宁夏、宁朔二县派拨一名，供差三年更换。城内建有“管粮同知衙署一所，共九间”，供其办公栖止，仓廒一百二十九间用以收储粮石。虽然没有像《总统伊犁事宜》那样将同知的职权详细列明，但仍然可以从散处于各卷目的内容中窥见不少相关信息。载于该书的同知职权包括：征收各处民户田赋、城内房租和地基银、商民牲畜税；收储屯兵交纳的粮石；经收伤残牲畜变价银等等，皆属“钱粮”的范畴。《事宜》虽然没有明确记载同知拥有刑名权，但仵作一职的存在已将这种权力表露无疑，连命案之类的重大案件都归同知办理，何况寻常词讼？清代实行满汉分治，理事同通一般设于有八旗驻防的地区，主要职能是处理旗内以及旗人与民人之间的交涉事务，抚民同通则负责处理旗人之外的民政事务。从“管粮理事抚民同知”的名称来看，塔尔巴哈台的这员同知集理事同知与抚民同知职权于一身，不仅负责驻军粮胥的收支，还负责办理旗人与民人事务，受该处参赞大臣的统辖。参赞为伊犁将军属员，与行省下的府层级相等，因此这员同知与隶属于府的散厅层级相仿。
通过以上分析可以看出，塔尔巴哈台“管粮理事抚民同知”是该地管理旗人、民人事务的行政长官，具有专管地方、治下人口和行政机构，且拥有“抚民”同知的职衔、处理钱粮刑名的权力和与散厅一致的行政层级，符合建置厅的充分与必要条件。
二
然而与以上结论矛盾的是，除了本地纂修的《事宜》将该员同知称为“管理粮务抚民厅”外，清代其他史料要么缺载，要么都只记为“管粮理事抚民同知”或“理事通判”而不称之为厅，也就是不将其视为建置厅。通过与伊犁设置的抚民同知和理事同知相比对，笔者发现了两者的区别，进而找到了问题的症结所在。
第一，伊犁的两员同知任职期间都有俸银和养廉银：抚民同知岁支俸公、养廉、书役工食银二千五百七十八两零，理事同知岁支养廉、书役工食银二千零九十两；由废员奏补者不支俸廉，岁支公费银七百两。而塔尔巴哈台的同知则没有俸廉，只按月支给盐菜银六两、口粮一百五十斤。
第二，伊犁的两员同知都有明确的官缺要求和详细的升迁制度：抚民同知为边远紧要满缺，三年任满，照例升用，遗缺与陕甘总督会议，奏请拣发。乾隆五十二年议准，抚民同知三年俸满，由陕甘总督从内地属员内拣选调往，照广东崖州等缺之例，新任人员协办卒年后始准俸满，人员调回。其由废员补授者，改为五年俸满，俟接任之员到任，协办半年后再准给咨，送部引见，候旨升用。五十七年又规定，抚民同知不准由废员内奏保补用。理事同知的官缺要求和升迁制度与抚民同知大致相同。而塔尔巴哈台的同知没有官缺要求，也没有任满后的升迁规定，只说“三年更换”。
清朝官员自雍正元年（1723）开始，除按品级高低享有一定数额的俸银外，还发给数额不等的养廉银，从各地交纳的耗羡中扣除，由所在省发给在籍官员。塔尔巴哈台同知任职期间没有支给俸廉的记载，并不是说该员不享受这项待遇，而只能说明这笔银两不是由塔方发放。如果不是由塔方发放，就只能是由陕甘发放。一名官员所任的职位若是该地固定额设的官缺（额缺），那么他的养廉银要在此处支领，塔尔巴哈台同知任职于新疆，却仍在陕甘支领俸廉的特殊现象透漏出一条重要信息，即他虽然供职于该处，但任职的性质属于“差缺”，类似于现在的“借调”，“编制”或“官籍”还在陕甘。明确了这一点，上述第二点差异就容易解释了：清朝一般只对额缺官职有官缺要求（满缺、汉缺等），而差缺职位没有。既然这员同知在“编制”上仍是陕甘籍的官员，那么他任职年满后的升迁与否就仍由陕甘决定，与塔方无关，所以《事宜》没有这方面的记载。乾隆五十二年，陕甘总督福康安在一份奏折中详细列明了当时新疆各地设置的同通：哈密通判，吐鲁番同知，伊犁抚民、理事二同知，乌鲁木齐理事通判，而没有提到塔尔巴哈台同知，说明当时在官方的理念中，他并不是新疆的官员。
清代建置厅的同通是正印官，全面负责厅内的各项事务，不可能被陕甘差派到新疆，而作为知府佐贰的同通事务较少，“借调”到新疆后可以以佐贰官的身份行使正印官的权力，为以后的仕途升迁积累资本，所以派到塔尔巴哈台的同知只可能是府属的佐贰同知。《事宜》记载陕甘派来的同知是“丞倅”（即佐贰）可以证明笔者的这一推论。清代府属同通的厅（派出厅）职能较为偏狭，一般没有核心的钱粮刑名权，不是行政区划，何况塔尔巴哈台同知任职的方式又是“借调”，所以外界从官员身份（府属佐贰）和任职方式（借调）的角度考量，认为他不是建置厅。而对于塔尔巴哈台来说，他行使的却是正印官的权力，所以《事宜》的纂者郑重其事地将记载同知的内容冠以《开设新疆建立州县》之名，将其视为建置厅。这就是两种记载产生分歧的根源。
三
拥有建置厅权力的塔尔巴哈台管粮理事抚民同知缘何没有取得建置厅的地位？笔者认为是清代满汉畛域的政治环境和塔尔巴哈台地区民少政简的现实情况共同造成了这种结果。
乾隆在统一新疆的过程中曾有过实行单一州县制的设想和举动，将陕甘总督改为川陕总督，另置甘肃总督一员，计划兼辖新疆，甘督杨应琚按照乾隆的旨意向清廷奏设伊犁、叶尔羌、阿克苏三道员，并将陕甘裁撤移驻新疆的官员开单呈递，但最终被廷议否决，进而建立了州县制、伯克制与军府制交叉的二元统治体系。这种博弈过程，表面看来是统治制度的分歧，背后却充斥着满汉畛域的权力之争。如果在新疆实行单一的州县制就意味着要大量使用汉人，势必扩大汉人的政治影响，压缩满人的权利空间，这是满洲统治者所不愿看到的。
军府体制下的官员普遍缺乏管理民政的经验和能力，南疆地区有各级伯克直接理民，而北疆则不得不将相关事务交由文员处理。为此，清政府采取了两种解决方式：在一些政务繁杂的内地迁居民众聚居地设置州县，移驻陕甘裁缺官员，并将官职规定为须由旗人出任的额缺；在那些民少政简的地区，不设额缺文官，而从陕甘抽派佐杂前往应差，定期更换。这种做法既满足了治理需要，又维护了“首崇满洲”的政治利益。
乾隆三十一年之前，新疆已经设立巴里坤厅、哈密厅、乌鲁木齐厅、伊犁厅等厅级行政区划，塔尔巴哈台与这些地方相比民少事简，加上朝中的满洲大臣对新疆增设州县本就抱有反对意见，正式设厅恐难以通过廷议，即便获得批准，同知的俸廉由新疆支发又无疑会增加当地的财政负担。但该地的民政事务虽少，却非掌军官员所能处理，客观上又确实需要增加文员。在这种两难的境况下，从陕甘借调官员既能避开正式设厅可能招致的满洲大臣的责难非议，又能在不增加新疆财政支出的前提下，收到治理的实效；对陕甘一方而言，差派一个无关紧要的府属佐杂同知并不影响行政事务的正常运转，且可以借机扩大政治势力的影响范围，这对双方来说是一种“双赢”的结果。
乾隆二十九年，伊犁将军明瑞奏请在伊犁设理事同知一员，“或从甘肃等处简缺裁调（额缺），或照各驻扎大臣所属管理粮饷官员，三年更换（差缺）”，清政府廷议后决定派给实缺理事同知。这一案例表明，即便是抽调差缺官员也要请示中央，但从《事宜》的记载来看，塔尔巴哈台借调陕甘同知只是该处参赞大臣和陕甘总督之间咨商的结果，《清高宗实录》和乾隆以后修成的两部《清会典》对此事均无记载，表明它没有提交中央进行廷议。但《新疆识略》、《嘉庆重修一统志》等由皇帝钦定的史料又都记载了这员同知，表明清廷知道他的存在。综合各种史料可以认为，塔尔巴哈台向陕甘咨调同知一事并没有经过朝臣廷议、皇帝批准等程序，故而无法取得建置厅的合法地位。但清廷鉴于新疆一向从陕甘借调佐杂的习惯做法，考虑到该地处理民政需人的实际情况，事后采取了默认的态度。
四
塔尔巴哈台“管粮理事抚民同知”后又改为“粮饷理事通判”，确切时间不明。以嘉庆二十五年（1820）为资料时间断限的《嘉庆重修一统志》仍载为“管粮理事抚民同知”，而《新疆图志》记载该员的名称到了同治四年（1865）已经变成了“理事通判”，说明改设之事发生在道光至同治年间。由同知变通判说明该员的品级下调，由“理事抚民”改为“理事”说明其职权已由理事兼抚民缩小为只管理事，即处理旗民交涉事件。
同治三年（1864），南疆爆发战乱，次年波及到塔尔巴哈台，城池被攻陷，理事通判音登额等一干官员死于战乱，通判关防遗失，直到同治十年，才经署伊犁将军荣全带兵收复。十三年底，参赞大臣英廉希图恢复塔尔巴哈台驻防旧制，奏请由甘肃咨调通判来塔，补铸通判关防，光绪元年初获得清廷批准。但当时甘肃只有凉庄理事通判一员，且不谙边外情形，因此并未派往。光绪六年，礼部补铸的“塔尔巴哈台粮饷理事通判”关防颁到，时任参赞锡纶遂令候补主事秀林署任，“定为繁、疲、难兼三边缺，归参赞管辖，此为厅治设官之始。”光绪八年，因中俄分界在即，改署理事通判经理命盗案件。
正是在上述过程中，塔尔巴哈台理事通判的属性和治权发生了几点渐进式的转变。首先，因为咨调乏人，不得不一改先前从陕甘调派佐杂通判的做法，由本地官员署任。然后，给官缺定等，并明确其隶属关系。这些都是经过清朝中央政府正式批准认可的，而不再是陕甘与塔方“私下行动”、朝廷默认的性质。这两点转变说明该地理事通判已经正式厕身于新疆官员之中，再也不是陕甘的属员，官缺的性质也由无等第的“差缺”转变为兼有繁、疲、难三字等第的“额缺”。所以，本地乡土志的纂者将之视为“厅治设官之始”。最后，也是最关键的一步，授予其经理命盗等案件的刑名权，加上其原有的钱粮权，已经完整拥有了作为建置厅通判所应该具有的“钱粮刑名”权。塔尔巴哈台为将军属员——参赞大臣辖区，行政等级上与府相类，可以将这员理事通判等同于属府的散厅看待。
至此，与傅林祥提出的建置厅标准相比，这员理事通判只缺少“抚民”名称。笔者认为，是否带有“抚民”名称并不重要，而且傅氏也说它属于充分条件，可以或缺。清代边疆地区不少建置厅的同通名称不是“抚民”，而是“理事”或“抚彝”等，如新疆建省前设立的伊犁理事同知和建省后设立的乌什抚彝同知、英吉沙尔抚彝同知，都没有“抚民”名称，但都是建置厅中的直隶厅。通过以上分析可以确定，塔尔巴哈台地区设立的理事通判至光绪八年时已经演变成为名符其实的建置厅。所以，学界在叙述塔尔巴哈台地区建置沿革时，不能将该地设立建置厅的时间从光绪十四年算起，而应该至少追溯到光绪八年。
光绪十二年，时任新疆巡抚刘锦棠奏请“塔尔巴哈台理事通判拟改为塔城直隶厅抚民同知，仍兼理事衔，管理民屯旗务及地方一切刑名事件”，十四年一月获得批准。这次变动牵涉到三个方面的变化：一是将名称改为建置厅同通更为常见的“抚民”，二是将正六品的通判擢升为正五品的同知，三是将散厅的规制升为直隶厅。
《清德宗实录》中只有清廷批准塔尔巴哈台继续咨调陕甘理事通判的记载，而对于该职何时任用本地官员、定官缺等第和授予刑名权等缺乏记载。等到光绪朝第五次纂修《大清会典》时，这员理事通判所管的散厅已经升为抚民同知（兼理事衔）管理的直隶厅，《大清会典》仅记载纂修时的政区建置，不追述其沿革。清末成书的《新疆图志》也仅言光绪十四年，“改塔尔巴哈台理事通判为塔城直隶抚民厅”。只有当地纂修的乡土志记载了理事通判一职的演进过程。这些都导致学界对改设直隶厅之前的理事通判缺乏足够全面和深入的认识，从而产生了误判。
五
总结起来，塔尔巴哈台地区设立建置厅经历了五个渐进的阶段：乾隆三十一年，利用新疆佐杂向由陕甘派往的惯例，“私下”从陕甘咨调佐贰同知，鉴于当时满汉畛域的政治形势和本地民少政简的现实未正式设厅。光绪元年，趁战乱后复设通判之机，取得中央政府对咨调陕甘通判的正式批准，并补铸关防。六年，因陕甘咨调乏人，开始改用本地官员，给官缺定等第，并明确隶属关系。到光绪八年，授予理事通判刑名权，完成了设立建置厅（散厅）的全过程。十四年又在新疆建省后改设州县的背景下升为直隶厅。
在一百二十多年的时间里，该地设厅经历了从同知到通判再回到同知的轮回，也经历了从有实无名到名符其实的转变。而促成这种轮回和转变的无疑是战乱所造成的“旧制乱后荡然无存，万难再图规复”的改革机遇和列强觊觎导致的日益加深的边疆危机。塔尔巴哈台地区设立厅治无论对强化地方治理、促进经济社会发展，还是对统一新疆事权、维护边疆安全都起到了积极作用。
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