《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第二条规定：“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。”即不管是政府采购人，国企采购人，还是其他性质的采购人，无论是必须招标的项目，还是非必须招标项目，一旦选择采用招标方式采购的，均应按照《招标投标法》和其他相关法律、行政法规以及部门规章规定的程序和方式开展招投标工作。那么，招标人启动招标程序后能否终止招标？在怎样的情形下可以终止招标？如招标人擅自终止招标将承担怎样的法律后果？本文尝试对上述问题进行分析解答，以期为招标人提供有益的参考。
一、招标人不得擅自终止招标
１．法律法规并未赋予招标人终止招标的权利。部分学者认为《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《实施条例》）第三十一条１赋予了招标人终止招标权，但该观点有待商榷。《实施条例》第三十一条中虽有“招标人终止招标的，应当……”的表述，看似赋予了招标人终止招标的权利，但从条款全文来看，《实施条例》第三十一条全条文均是在规定招标人终止招标后的法律义务，实质是通过规定义务约束招标人随意终止招标的行为。
结合《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》对该条的解释来看，该条款设置目的在于防止招标人通过终止招标排斥、限制潜在投标人或损害投标人的合法权益，其立法目的并非授权招标人终止招标，而是规范其终止招标的行为。
２．部门规章明确规定，除不可抗力外，招标人不能终止招标。国家发改委发布的《工程建设项目施工招标投标办法》（以下简称《施工招投标办法》）第十五条２第四款明确“除不可抗力原因外，招标人在发布招标公告、发出投标邀请书后或者售出招标文件或资格预审文件后不得终止招标。”
国家发改委发布的《工程建设项目勘察设计招标投标办法》（以下简称《勘察设计招投标办法》）第二十条规定：“除不可抗力原因外，招标人在发布招标公告或者发出投标邀请书后不得终止招标，也不得在出售招标文件后终止招标。”
国家发改委等部委发布的《工程建设项目货物招标投标办法》（以下简称《货物招投标办法》）第十四条３第四款规定 ：“除不可抗力原因外，招标文件或者资格预审文件发出后，不予退还；招标人在发布招标公告、发出投标邀请书后或者发出招标文件或资格预审文件后不得终止招标”，上述部门规章进一步就终止招标行为进行补充规范，明确仅存在不可抗力的情况下，招标人才可终止招标。
３．从诚实信用原则的适用以及规范招投标行为的角度出发，招标人不能擅自终止招标。招标人在发布资格预审公告、招标公告或者投标邀请书招之日起，对于潜在投标人而言，招投标程序即正式启动。
根据《招标投标法》第五条４的诚实信用原则，招标人应按法律法规规定完成招标工作，否则招标人擅自终止招标程序将给投标人造成一定损失。从长远来看，如招标人可以随意地终止招标会滋生招标人串通投标、弄虚作假、限制排斥投标人等违法行为，也会打击投标人的投标积极性。
二、招标人可终止招标的情形
招标人不得擅自终止招标，并非意味着不可有条件的终止招标，在有不可抗力、重大变故、因行为违反法律规定必须终止招标等特殊情形导致无法继续招标时，招标人可以终止招标。
１．法律法规规定的应当终止招标情形
（１）法律法规规定的重新招标的前置程序之一即为终止原招标程序。
招标人根据《实施条例》第十九条第二款（通过资格预审的申请人少于３个）、第二十三条（依法必须进行招标项目的资格预审文件、招标文件的内容影响资格预审结果或者潜在投标人投标）、第四十四条第二款（投标人少于３个的）、第五十五条（依法必须进行招标项目排名第一的中标候选人因故不能中标）和第八十一条（依法必须进行招标项目招标、投标、中标无效）进行重新招标的，实质是按法律规定终止了原招标程序，重新启动新的招标程序。５
（２）政府采购中，因违法行为影响或可能影响中标的，未确定中标前，应终止本次招标。根据《中华人民共和国政府采购法》第七十三条第一款规定：“有前两条违法行为之一影响中标、成交结果或者可能影响中标、成交结果的，按下列情况分别处理：（一）未确定中标、成交供应商的，终止采购活动。”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十一条第一款进一步明确：“有政府采购法第七十一条、第七十二条规定的违法行为之一，影响或者可能影响中标、成交结果的，依照下列规定处理：（一）未确定中标或者成交供应商的，终止本次政府采购活动，重新开展政府采购活动。”
２．不可抗力
根据《施工招投标办法》第十五条第四款、《勘察设计招投标办法》第二十条、《货物招投标办法》第十四条第四款规定，工程建设项目在出现不抗抗力时可以终止招标。根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十条６规定，不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。
需特别注意的是，根据修改前《施工招投标办法》第七十二条关于“除有正当理由外，有关行政监督部门给予警告……”的规定，可推出，工程建设项目招标人在２０１３年５月前有正当理由即可终止招标。但国家发改委等部委作出并于２０１３年０５月０１日生效的《关于废止和修改部分招标投标规章和规范性文件的决定》对该七十二条进行了修改，将第七十二条中的“除有正当理由外，有关行政监督部门给予警告，根据情节可处三万元以下的罚款；给潜在投标人或投标人造成损失的，中国共产党新闻 中央政法委 司法部 法制网 法制日报 新闻中
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